Правила нарушения правил
Положение, в котором находится сегодня Россия, имеет все признаки того феномена, который экономисты называют институциональной ловушкой. Это когда плохие институты несут значительные убытки экономике и неудобства гражданам, но общество в массе своей сумело к ним так или иначе адаптироваться, а часть общества научилась извлекать из функционирования плохих институтов относительное преимущество. В результате, издержки на реформирование институтов начинают выглядеть слишком значительными и предопределяют выбор в пользу сохранения сложившегося порядка, несмотря на его очевидную ущербность.
Природа этой институциональной ловушки заключается в специфическом правовом режиме, который вполне сложился и оформился в России и который может быть назван режимом «мягких правовых ограничений». Что это значит?
В целом, режим мягких правовых ограничений – это такой режим, когда правила (писаное право) существуют не столько для того, чтобы они соблюдались, но скорее для того, чтобы они нарушались, во всяком случае, такие нарушения носят систематический характер. Неверно было бы сказать, что в такой системе правила не работают; они именно работают, но работают специфическим образом. Точно так, как в некоторых карточных играх целью является собрать максимальное количество карт, а в других – избавиться от розданных, могут существовать режимы, в которых смысл правил состоит в том, что они соблюдаются, и такие, в которых их смысл состоит в том, что они по определенным правилам нарушаются. В этой системе существуют неформальные правила нарушения формальных правил, и это кардинально отличает описываемый режим от тех ситуаций, когда правила не соблюдаются в силу слабости институтов принуждения, как, например, это было в России в начале 1990-х годов.
Писаные правила создаются здесь для того, чтобы их можно было и имело смысл нарушать. То есть они создаются так, что соблюдение правил затруднительно и является существенной издержкой, в то время как возможность не соблюдать правило дает значительные конкурентные преимущества. Иными словами, правила в этой системе создаются так, чтобы стимулировать их нарушение. В итоге вся жизнь описываемого социума строится как постоянный торг, который ведут его члены вокруг индивидуальных прав на нарушение определенных правил. Государство в лице бюрократической машины выступает в качестве своеобразного магазина, выдающего такие индивидуальные права на нарушение правил.
У каждого уровня власти есть право выдавать разрешение на нарушение определенных правил, и, разумеется, чтобы выдавать такие разрешения, он должен иметь полномочия, чтобы карать их несанкционированное нарушение. Это важное отличие: уполномоченный бюрократический орган не следит за соблюдением правил, но именно карает их несанкционированное нарушение. Поэтому он не заинтересован в оптимизации регулирования и контроля; для него важно не минимизировать случаи и стимулы нарушения правил, но, напротив, создавать площадку торга вокруг возможности их нарушения.
Поясним это на примере ГИБДД. ГИБДД не волнует, кто, где и в каком объеме нарушает правила дорожного движения; у ГИБДД нет задачи уменьшить теми или иными системными способами количество нарушений, в частности, снижением стимулов к нарушению правил или с помощью автоматизации контроля. Для ГИБДД важно, чтобы весь наличный состав службы мог быть распределен по точкам, где нарушаются правила, чтобы вести торг вокруг этих нарушений. На то, что это устроено именно так, указывает, в частности, то, что ГИБДД практически не практикует патрулирование трасс и улиц, как это обычно делает полиция многих государств, а, напротив, предпочитает стационарные посты. Иными словами, ГИБДД в наименьшей степени интересует контроль самого процесса дорожного движения и отслеживание тех нарушений, которые создают максимальные угрозы в этом процессе (прежде всего – агрессивное и неадекватное вождение). Вместо этого ГИБДД предпочитает действовать методом «бутылочного горлышка», контролируя в определенных местах исполнение ограниченного набора правил, большей частью лишь косвенно связанных с безопасностью движения (наличие документов и прав, талона техосмотра и страховки).
Нарушение формальных норм считается теоретически предосудительным, но неизбежным и общепринятым, то есть извинительным. Факты нарушения правил в данной системе не замалчиваются, но, скорее, пропагандируются. Это поддерживает общую убежденность членов общества в том, что нарушение правил происходит повсеместно. Это представление о повсеместном нарушении правил, во-первых, является индульгенцией для каждого конкретного нарушителя, а, во-вторых, маргинализирует в сознании общества любые попытки не нарушать правила или требовать их изменения.
Представление о тотальности нарушения правил есть также важный элемент политической организации и легитимации описываемого порядка. Благодаря представлению о повсеместности нарушения правил, верхние социальные этажи оказываются не противопоставлены нижним по признаку «коррупции», но как бы объединены с ними в рамках единой иерархии коррупционных возможностей. Поэтому постоянные разговоры о коррупции, обсуждение повсеместности коррупции практически не ведут к делегитимации установленной социальной иерархии и политического порядка, но, скорее, придают им гибкость и устойчивость. Служат целям пропаганды и легализации этого порядка.
Правила нарушения правил изменчивы, и это еще одна важная особенность системы, придающая ей устойчивость, гибкость и даже конкурентность. Во-первых, эта изменчивость не позволяет субъекту, получившему право на нарушение правил, обрести излишнюю автономность от системы, его связь с системой должна постоянно поддерживаться, обновляться. Кроме того, такая изменчивость придает своеобразную конкурентность системе: бенефициарам и чемпионам текущего раунда торговли вокруг индивидуальных прав на нарушение правил вовсе не гарантированно место в аналогичной когорте следующего раунда.
Во-вторых, изменчивость правил нарушения правил очень важна для формирования иерархии структур управления, т.е. политической организации социума. Понятно, что в системе, где правила нарушения правил меняются, наибольшими возможностями обладает тот, кто контролирует режим изменения правил нарушения правил. В результате, возникают три этажа системы: те, кто торгуется за право на нарушение правил (субъекты санкционированного/несанкционированного правонарушения), те, кто выдает права на нарушение тех или иных правил (исполнительский уровень) и те, кто контролирует изменения правил нарушения правил и таким образом контролирует и тех, кто правила нарушает, и тех, кто выдает права на нарушение правил (политический уровень).
Эта особенность системы объясняет, почему тема «борьбы с коррупцией» также является элементом поддержания устойчивости системы. Как и прочие системы контроля, «борьба с коррупцией» нацелена не на ее искоренение, но на поддержание в рабочем состоянии системы торговли вокруг правил нарушения правил. «Борьба с коррупцией» выступает здесь, по сути, регулятором «санкционированной» коррупции, заставляющим исполнительский уровень торговаться с высшим, политическим уровнем по поводу своих прав выдавать права на нарушение правил.
Итак, режим мягких правовых ограничений – это такой режим, где правовые ограничения существуют, но являются принципиально преодолимыми; они функционируют в режиме switch on/ switch off. Почему это так, зачем это нужно и в чем живучесть этого режима? Если мы рассмотрим внимательно экономические последствия мягких правовых ограничений, то обнаружим, что этот режим позволяет совместить элементы рыночной системы, системы горизонтальных отношений равноправных участников рынка, заключающих свободные сделки, с элементами «вертикальной» иерархической структуры, основанной на не-рыночном перераспределении материальных и общественных благ. Режим мягких правовых ограничений позволяет перераспределять прибыль вне прямой связи с экономической эффективностью бизнеса. Право собственности в рамках этого режима выглядит для общества частным случаем прав на нарушение правил, поэтому собственность принципиально отчуждаема. Она может быть изъята вместе с изъятием прав на нарушение правил. Ограниченность прав собственности при таком режиме подавляет стимулы к инвестированию в эффективность производства. Инвестиции в права на нарушения правил, позволяющие максимизировать прибыль, выглядят здесь более предпочтительными.
В целом, режим мягких правовых ограничений — это такой «капитализм наполовину». Система, которая может достаточно долго поддерживать самовоспроизведение, но не способна развиваться.
