Государевы люди: перебор или дефицит?
Кто такие современные чиновники? Какими были чиновники 150-200 лет назад? Какими они должны быть в ближайшие годы? Чего мы ждем от чиновника и что получаем в действительности?
Ответы на эти вопросы искали участники общественных слушаний, организованных Комитетом по законодательству о госстроительстве и местном самоуправлении Законодательного собрания Иркутской области. Хотя слушания имели статус общественных, высказать собственное мнение удалось лишь приглашенным докладчикам и депутатам ЗС.
Доклад историка, преподавателя Восточно-Сибирского института МВД Алексея Кузнецова был посвящен вкладу чиновников в культуру Иркутской губернии. Поскольку господин Кузнецов - один из немногих специалистов по истории чиновничества (и он, очевидно, увлечен объектом своих исследований), его оценка ближе к восторгу пропагандиста, чем к сухому анализу исследователя. Большинство жителей Иркутска полтора-два века назад придерживались другой точки зрения: поскольку в Сибири не было дворянства и учебных заведений соответствующего профиля и уровня, практически все чиновники были приезжими. Сибирь считалась местом, где можно было быстро сделать карьеру, не особо считаясь со средствами, и потому отношение к ним коренного населения было не самым положительным - так что чиновников именовали «навозными» (с ударением на «ы»). Далеко не всегда такое пренебрежение было оправданно.
Благодаря тому что чиновники были чужды местному населению, они держались вместе, не считаясь с чинами и званиями (в Европейской России это было исключено), и вели себя как единая корпорация с собственными интересами и запросами. Алексей Кузнецов полагает, что, будучи людьми с определенным уровнем культуры, чиновники хотели поддерживать его и в отрыве от крупных городов и столиц. Пользуясь своими административными полномочиями, чиновники имели больше возможностей для развития театров, библиотек и научных центров, чем любые другие группы с похожими запросами - купцы или ссыльные.
Иркутск выделялся среди других сибирских городов благодаря тому, что здесь находился административный центр огромного генерал-губернаторства и чиновников (среди которых были деятели международного масштаба) было больше, чем где бы то ни было. Начиная с эпохи генерал-губернатора графа Николая Муравьева-Амурского, привлеченные им к сотрудничеству чиновники стали не только административным центром, но и организаторами культурной жизни. На огромной территории от Енисея до Камчатки по инициативе Муравьева-Амурского начал работать Сибирский отдел Русского географического общества (который проводил не только научные исследования, но и публичные лекции) и музей при нем, началось издание официозных «Иркутских губернских ведомостей» (для первой иркутской газеты статьи писали чиновники) и частной газеты «Амур», в 1851 году был создан первый профессиональный театр.
Следующие генерал-губернаторы продолжили эту линию, и, по мнению Алексея Кузнецова, многие культурные инициативы, которые обычно приписывают местным купцам-меценатам, на самом деле нужно было бы поставить в заслугу чиновникам. При генерал-губернаторе Корсакове была открыта первая публичная библиотека, началось издание «Вестника Сибирского отделения РГО» (первого периодического научного издания в Сибири), восстановлено здание театра, сгоревшее при пожаре. Деньги на восстановление были собраны с местных купцов с применением того, что сейчас называют административным ресурсом и что по сути своей было использованием служебного положения - правда, в общественных целях. Впоследствии генерал-губернаторский «рэкет» повторялся не раз, достаточно вспомнить, как с купцов брали деньги на памятник строителям Транссибирской магистрали (более известный как памятник Александру III).
Но те времена давно ушли, и современное чиновничество не имеет таких возможностей, какие были у слабо контролируемых из центра генерал-губернаторов. К сожалению, нельзя пересказать доклад начальника отдела государственной службы и кадров аппарата Законодательного собрания Натальи Кузьминой о сложившейся практике управления государственной службой, не пользуясь при этом теми же источниками (а это федеральное и региональное законодательство). Да к тому же многое из того, о чем она говорила, существует лишь в виде концепций и пожеланий, законы изобилуют отсылками к до сих пор не проработанным другим законам, и так далее. Отметим главное: существуют два принципиальных подхода к формированию чиновничьего аппарата: английский (распространенный также в США) - при котором чиновников набирают по конкурсу и сравнительно легко могут заменить другими, и континентальный (Германия, Франция) - при котором чиновник нанимается на долгий срок и может проделать в своей структуре долгий путь от простого клерка до крупного руководителя.
В России подход трудно отнести к тому или иному варианту, поскольку законодательство о государственной службе находится в процессе становления. Между двумя участниками слушаний - заместителем руководителя регионального отделения СПС Сергеем Беспаловым и членом бюро регионального отделения партии «Справедливая Россия» Владимиром Буханцовым - произошел даже небольшой спор о том, какой вариант лучше. Проблема, если сильно упростить, заключается в отсутствии общественного контроля за деятельностью чиновников. По версии господина Беспалова, набор чиновников должен быть гласный, открытый, а их поведение - подконтрольно общественности (хотя бы в лице депутатов), чтобы не получилось так, как в Бодайбо, где при предыдущем мэре-"единороссе" пять чиновников из двадцати пяти имели ту же фамилию, что и мэр, а еще двое были родственниками жены мэра.
Владимир Буханцов предложил систему, которую участники слушаний оценили как «тотальная партизация»: партия, победившая на очередных выборах, формирует правительство, президент тоже должен быть членом какой-либо партии, и партия же будет контролировать работу чиновника и нести ответственность за работу правительства. Понятно, что применение такой системы имеет свои границы как по вертикали (едва ли какой-то партии хватит сил для заполнения всех вакансий, от правительства до муниципалитета), так и в смысле профессионализма: если каждые четыре года вслед за парламентским большинством будет меняться весь аппарат клерков, работа правительства будет парализована на несколько месяцев.
В странах с более стабильной политической системой меняются только министры, проводящие политику своей партии, а работой аппарата руководят профессионалы в ранге первых заместителей. Но в России, где решение о смене того или иного министра или губернатора принимает лично президент (причем не всегда понятно, по каким соображениям), об этом и говорить не приходится.
Депутат Законодательного собрания Сергей Курилов рассказал о программе партии «Единая Россия» «Профессиональная команда страны», которая должна была сформировать кадровый резерв из проверенных специалистов, доказавших способность эффективно работать и при этом верных «ЕР». Пока о положительных результатах этой программы что-то не слышно, хотя некие списки составлены.
Советник губернатора Евгений Хохряков тут же огорчил соратников по партии: он вот уже долгое время не может принять на работу в областную администрацию трех специалистов нужного профиля только потому, что условия конкурсов на занятие должностей не позволяют принимать людей без стажа госслужбы.
Присутствие на слушаниях гостей из Китая подвигло еще одного депутата ЗС, Антона Романова, на длинный монолог о преимуществах китайской системы набора кадров. В древности каждый чиновник обязан был искать на подконтрольной территории талантливых молодых людей для последующего их привлечения на службу. Если протеже делал успехи, чиновник получал поощрение, если он не оправдывал надежд - чиновника наказывали. В современном Китае существует целое министерство кадров, занятое поиском и подготовкой будущих чиновников. Антон Романов в очередной раз предложил вернуться к советской системе, при которой собственность на средства производства была как будто бы общенародная, а чиновники были как будто бы слугами народа, причем менее заметными, чем сегодня.
К предложению, возможно, стоило бы прислушаться (поскольку тихим сапом частная собственность все более становится государственной), если бы не полная неэффективность и тотальная продажность образца для подражания: именно в Китае продажность и вороватость чиновников стала проблемой, сравнимой с бандитизмом, - за коррупцию там расстреливают публично, как за торговлю наркотиками.
Репутация у российских чиновников, как выяснилось в ходе опроса, проведенного Молодежным парламентом Иркутской области, такая, что расстреливать пока рано, но делать что-то надо. Большинство опрошенных полагают, что ждать от чиновника помощи не стоит, - скорее, от вас потребуют взятку, а компетентность такова, что любого решения придется ждать дольше, чем дело заслуживает.
По итогам слушаний в заранее заготовленный проект рекомендаций было внесено множество дополнений, так что в результате получилось нечто глобальное: «Установить административную ответственность представителя нанимателя за прием на гражданскую государственную службу лиц, которые не могут занимать ту или иную должность (например, близкое родство), и за непринятие мер к расторжению служебного контракта с госслужащими, допустившими нарушение запретов, связанных с их деятельностью…
Федеральному собранию РФ… рассмотреть вопрос об установлении для госслужащих, уволенных со службы в связи с нарушением и несоблюдением ограничений, запрета занимать в течение определенного времени должность госслужащего.
Правительству РФ… продлить действие федеральной программы „Реформирование государственной гражданской службы РФ (2003-2005 годы)“ и ускорить подготовку и принятие подзаконных нормативных правовых актов по реализации закона о госслужбе…
Для региональных властей - обеспечить своевременное размещение и поддержание в актуальном состоянии полной информации о наличии вакантных должностей госслужащих… Рассмотреть Общественную палату Иркутской области как общественный институт, призванный влиять на власть, контролировать в пределах своих полномочий исполнение требований законодательства, касающегося государственной гражданской службы».
